اداره کارآمد کشور | توانمندسازی


امتیازدهی به خواص و مقربین جهت حفظ قدرت و حکومت پدیده آشنایی در تاریخ بشری و به تبع آن تاریخ ما ایرانیان است. پدیده‌ای که با کشف نفت تبدیل به توزیع رانت از سوی حکومت به قصد خرید رضایت در ازای نادیده گرفتن برخی حقوق شهروندی و در مواردی حاکمیت قانون تبدیل شد. در جامعه‌شناسی سیاسی این پدیده را با عبارت پدرسالاری هم توصیف می‌کنند و منظور از آن حکومت‌های مدرنی است که برای حکمرانی مثل حکومت‌های پیشامدرن رفتار کرده و عوض جلب رضایت حداکثر مردم، امتیازاتی به خواص، برگزیدگان، مریدان و حامیان خود می‌دهند تا بتوانند قدرت را حفظ کنند.

فوکویاما [Francis Fukuyama] خلاصه کتاب نظم و زوال سیاسی» [Political order and political decay : from the industrial revolution to the globalization of democracy]

این نوع حکومت‌ها اغلب اقتدارگرا توصیف می‌شوند. در واقع یکی از شیوه‌های رایج حکمرانی حتی در دنیای مدرن کنونی، آن است که نخبگان حاکم عوض تن در دادن به انتخابات و گردش مسالمت‌آمیز قدرت و دخالت دادن نظر مردم در تصمیم‌گیری‌های حکومتی، راه ساده‌تری را انتخاب می‌کنند که همانا تشکیل یک ائتلاف حاکم از طریق توزیع رانت‌ها، امتیازات، فرصت‌ها و شبیه این‌هاست. ائتلافی که همگان را در آن راهی نیست و ویژگی اصلی آن وفاداری در ازای گرفتن امتیازات خاص است.

برخلاف تصور رایج این نوع توزیع رانت یا امتیازات همواره و همه جا بد و مضر نیست. برای حاکمان امنیت می‌آورد و برای جامعه فقدان خشونت. در جوامعی که گروه‌های رقیب سیاسی به اسلحه هم دسترسی دارند اختلافات سیاسی جدی می‌تواند باعث درگیری خشن یا حتی جنگ داخلی شود. در چنین شرایطی (همانگونه که مرحوم داگلاس نورث نشان داده است) توزیع رانت می‌تواند از درگیری و خشونت جلوگیری کند.

اما آثار و پیامدهای توزیع رانت بر منابع عمومی و بوروکراسی و اداره عمومی کشور تا همین اواخر چندان مورد توجه نبود تا اینکه بانک جهانی در سال ۲۰۱۰ پروژه‌ی مطالعاتی کلانی را به فرانسیس فوکویاما [Francis Fukuyama] استاد سیاستگذاری عمومی و نویسنده معروف ژاپنی – آمریکایی کتاب «پایان تاریخ» و «واپسین انسان» پیشنهاد کرد. ماحصل این پروژه انتشار کتاب دو جلدی «نظم و زوال سیاسی» [Political order and political decay : from the industrial revolution to the globalization of democracy] در سال ۲۰۱۴ و «ریشه‌های نظم سیاسی» در سال ۲۰۱۲ بود. این کتاب در محافل آکادمیک جهان و حتی در میان سازمان‌های بین‌المللی طرفدار توسعه نظیر بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول بسیار بحث انگیز شد. از آن‌رو که برخی باورهای بنیادین و جاافتاده درباره‌ی توسعه و کمک‌های توسعه‌ای بین المللی و حتی دموکراسی را زیر سوال برد. کتابی جنجالی و جسورانه در حد کتاب پایان تاریخ، اما به مراتب عمیق‌تر و مفصل‌تر از آن. خوشبختانه توفیقی حاصل شد که کتاب نظم و زوال سیاسی به قلم اینجانب به فارسی برگردانده شود و استقبال خوب از آن در محافل فکری و اندیشکده‌ها و دانشگاه‌ها نشان داد که مباحث آن مورد توجه واقع شده است.

یکی از مباحث بسیار کلیدی و بحث‌برانگیز این کتاب رابطه و در واقع توازن میان بوروکراسی، حاکمیت قانون و دموکراسی است. توازنی که از نظر فوکویاما معمای توسعه را حل می‌کند. او در جستجوی یافتن معمای توسعه سراغ آلمان می‌رود و نشان می‌دهد در این کشور ابتدا یک بوروکراسی قدرتمند وبری (Weberian) از دل ارتش پدید آمد. بعد از آن نظام‌های لیبرال، اتوکراسی حاکمیت قانون را معرفی کردند و در نهایت و بعد از جنگ جهانی دوم و در حالی که پیش‌تر یک بوروکراسی مستقل و قدرتمند و حاکمیت قانون وجود داشت، دموکراسی و حق رای همگانی و پاسخگویی دموکراتیک پدید آمد و ماحصل این سه ظهور یک لیبرال دموکراسی باثبات و کارآمد در آلمان بود.

اما در آمریکا و بریتانیا و ایتالیا و یونان این ترتیب زمانی بهم خورد، یعنی ابتدا بوروکراسی بوجود آمد و بعد از آن دموکراسی، آن‌هم در حالی که خبری از حاکمیت قانون نبود. فوکویاما وضعیتی را که در این حالت به‌وجود آمد و می‌آید حامی‌پروری یا مرید پروری یا clientism می‌نامد. واژه‌ای مرسوم اما با معنایی جدید. حامی‌پروری شکل گسترده‌تر و تا حدی متفاوت‌تر توزیع رانت به شیوه پدرسالارانه است. او میان ویژه‌پروری یعنی توزیع امتیازات در مقیاس محدود و میان خواص و حامی‌پروری یعنی توزیع امتیازات در مقیاس وسیع‌تر توسط تعداد زیادی از سیاستمداران تمایز قایل می‌شود و مهم‌تر ازآن آثار این پدیده یعنی حامی‌پروری را بر بوروکراسی و منابع عمومی و در نهایت مدیریت دولتی یا اداره‌ی عمومی بررسی می‌کند.

پس حامی‌پروری به زبان ساده عبارت است از توزیع یا واگذاری امتیازات از جیب بیت‌المال یا منابع عمومی به منظور گرفتن و در اصل خریدن رای گروه‌هایی از مردم به قصد حفظ، کسب یا بسط قدرت از طریق انتخابات در هر کجا که بوروکراسی قدرتمند و مستقل و به تبع آن حاکمیت قانون برای جلوگیری از دست‌اندازی سیاسیون به منابع و اموال و فرصت‌های عمومی وجود نداشته باشد. وقوع این پدیده ای بسا بتوان گفت عارضه‌ی طبیعی و قابل پیش‌بینی است. بارزترین نمونه‌ی حامی‌پروری در آمریکای قرن نوزدهم رخ داد. آندروجکسون رئیس جمهور پوپولیستی که در ۱۸۲۸ قدرت را در دست گرفت اعلام کرد همگان قادر به انجام هرکاری در بوروکراسی هستند و نیاز چندانی به علم و تخصص نیست و شروع کرد به وارد کردن وفاداران خود در نظام اداری و گماردن آن‌ها در مناصب مهم.

بعدها نامزدهای کنگره‌ی آمریکا نیز با همین نگرش شروع به خرید دسته‌جمعی آرای مهاجران به شهرهای صنعتی و گروه‌های مختلف اجتماعی کردند. آن‌ها در ازای وعده‌های شغلی، مالی و حتی پول نقد رای کسب کرده و راهی کنگره می‌شدند. عده‌ای هم اصطلاحا کارچاق کن یا رای جمع‌کن‌های این نمایندگان بودند. نمایندگان کنگره هم با تاسیس شرکت‌های صوری پروژه‌های عمرانی و زیرساختی از دولت می‌گرفتند و پول حاصل از آن‌ها را خرج خریدن رای می‌کردند. ابزار قانونی این کار عبارت بود از تاخیر در اجرای پروژه‌های مزبور و گرفتن بودجه بیش‌تر سالانه که خود همین نمایندگان تصویب می‌کردند. نظام سیاسی فدراتیو آمریکا هم مقابله با این پدیده را دشوارتر می‌کرد. در برخی شهرها نمایندگان چند دوره پشت سر هم برنده می‌شدند. زیرا شیوه‌های مختلف جمع‌آوری و در واقع خرید مستقیم و غیر مستقیم رای را یاد گرفته بودند. آن‌ها امتیازات را در سطح گسترده و میلیونی توزیع می‌کردند.

به بیان خیلی ساده دست در جیب منابع عمومی کرده، آن را خرج رای‌آوری خود می‌کردند. مبارزه با این پدیده بسیار دشوار بود. در سنا نمایندگان اجازه تصویب قوانین لازم برای مقابله با حامی‌پروری را نمی‌دادند زیرا در استمرار آن منافع زیادی داشتند. در جامعه هم این پدیده چندان بد تلقی نمی‌شد. در انگلستان هم کم و بیش اینگونه بود. یعنی این دو لیبرال دموکراسی قدیمی گرفتار پدیده‌ای شده بودند که هنوز شناخت دقیقی از پیامدهای منفی آن نداشتند. اما به تدریج معلوم شد حامی‌پروری به ضرر شایسته‌گزینی در ادارات دولتی و عمومی است و می‌تواند منابع عمومی را با پوشش قانونی هدر دهد و نتیجه نهایی آن همانا فقیرتر شدن مردم و ارتقای ناشایستگانی است که صرفا بخاطر وفاداری به فلان سیاستمدار مدیر یا کارمند شده‌اند و با عملکرد خود، نظام اداری را ناکارآمد کرده‌اند.

فوکویاما ورشکستگی یونان در پی بحران مالی ۲۰۰۸ را به حامی‌پروری نسبت می‌دهد. چندین میلیون نفر مرده حق بیمه می‌گرفتند و چند صدهزار نفر بی‌آنکه در ادارات حضور فیزیکی داشته باشند حقوق ماهیانه دریافت می‌کردند. ندادن مالیات به دولت امری پسندیده بود و تقریبا همه بوروکراسی مملو از افرادی بود که به‌واسطه‌ی حمایت از فلان حزب یا نماینده مجلس پست گرفته بودند و با استفاده از همین مساله ارتقا پیدا کرده و حتی حقوق ماهیانه خود را افزایش داده بودند. در یونان دموکراسی وجود داشت اما فقدان حاکمیت قانون و گسترش حامی‌پروری باعث ناکارآمدی و در نهایت ورشکستگی نظام اداری و به تاراج رفتن تدریجی منابع عمومی شده بود. در نهایت یونان در اداره عمومی کشور درماند و اعلام ورشکستگی کرد. آن‌هم در حالی‌که هنوز عده‌ای از مردم مخالفِ سیاست‌های شفاف‌سازی و انضباط‌بخشی به نظام پرداخت‌ها و دریافت‌ها بودند.

آمریکا ۴۰ سال و بریتانیا ۲۰ سال وقت صرف مبارزه با حامی‌پروری کردند و موفق به کنترل و مهار آن شدند، اما یونان و ایتالیا با وجود داشتن لیبرال دموکراسی هرگز موفق به برچیدن بساط حامی‌پروری نشدند. امروزه کشورهای متعددی با پدیده‌ی حامی‌پروری دست به گریبان هستند از نیجریه و مصر و الجزایر و مراکش درآفریقا و شمال آفریقا گرفته تا عراق، پاکستان و ایران و ترکیه در آسیا، یونان و جنوب ایتالیا در اروپا و برزیل و آرژانتین در آمریکای لاتین. پدیده‌ای که به‌نفع بخشی از جامعه اما به ضرر خیر و مصلحت عمومی و در کل اداره‌ی کارآمد کشور است.

ما هم در ایران و همزمان با اهمیت پیدا کردن انتخابات و رقابت‌های انتخاباتی مخصوصا از دهه ۱۳۷۰ به این طرف شاهد گسترش حامی‌پروری هستیم. هر حزب و سیاستمداری که قدرت می‌گیرد، می‌کوشد وفاداران و حامیان خود را وارد نظام اداری و مناصب مختلف آن بکند. وعده دادن ریاست فلان اداره به فلان حامی شکل بسیار رایج و ساده حامی‌پروری است. افراد تحصیل‌کرده خواسته یا ناخواسته به این باور می‌رسند که وارد شدن در فلان دسته و گروه یا تیم فلان نماینده سریع‌ترین راه ارتقای اداری و مالی و حتی سیاسی است. اما هزینه‌ی حامی‌پروری از بیت‌المال و اموال عمومی پرداخت می‌شود و نتیجه آن چیزی جز فرسایش توان بوروکراسی و نیروی انسانی آن و در نهایت ناکارآمدی در اداره‌ی عمومی کشور نیست. این راهی است که خیلی از کشورها طی کرده‌اند یا می‌کنند.

در آمریکا ائتلاف ضد حامی‌پروری در سطح اجتماعی شکل گرفت و سپس به سطح نمایندگان و حاکمیت سرایت کرد. اما در بریتانیا نخبگان سیاسی لندن‌نشین بودند که مبارزه با حامی‌پروری را آغاز کردند و قوانین ضد حامی‌پروری را در پارلمان بریتانیا تصویب کردند.

در ایران هم زنگ هشدار حامی پروری به صدا درآمده است. اعتراضات به مسایل زیست محیطی، زد و بندهای اداری، فساد اداری حاصل از حامی‌پروری در دزدیدن اموال عمومی و اتفاقات مشابه تا حد زیادی محصول عملکرد حامی‌پروری است. نظام اداری اصلی‌ترین و اولین قربانی حامی‌پروری است. حامی‌پروری علت و فساد اداری و ناکارآمدی در اداره‌ی عمومی کشور معلول است. ما هم مستثنی از سایر کشورهای جهان نیستیم. یعنی پیش از همگانی شدن حق رای، بوروکراسی قوی و مستقل و حاکمیت قانون نداشتیم تا جلوی عوارض حاصل از تقدم دموکراسی بر حاکمیت قانون را بگیرد. برای اداره کارآمد کشور و مبارزه با فساد اداری چاره‌ای جز مهار حامی‌پروی نیست. زمان به سرعت در حال گذر است و منابع عمومی به‌واسطه‌ی حامی‌پروی مدام در حال آب رفتن است. چاره‌ی کار شاید تشکیل ائتلافی در درون حاکمیت یا در جامعه برای مبارزه با حامی‌پروری و آگاه کردن مردم از پیامدهای منفی آن است. رسانه ها، روشنفکران، نمایندگان دلسوز مردم و مدیران آینده‌نگر نقش کلیدی در این ائتلاف دارند. کاهش توانایی حاکمیت در تامین خدمات عمومی، حفظ اموال عمومی، شایسته‌گزینی و اداره‌ی کارآمد کشور از مهم‌ترین عواقب حامی‌پروری است. آن‌هایی که دل در گرو کشور، نظام و مردم دارند باید پیش‌قدم شوند.

................ تجربه‌ی زندگی دوباره ...............

تجربه‌نگاری نخست‌وزیر کشوری کوچک با جمعیت ۴ میلیون نفری که اکنون یک شرکت مشاوره‌ی بین‌المللی را اداره می‌کند... در دوران او شاخص سهولت کسب و کار از رتبه ١١٢ (در ٢٠٠۶) به ٨ (در ٢٠١۴) رسید... برای به دست آوردن شغلی مانند افسر پلیس که ماهانه ٢٠ دلار درآمد داشت باید ٢٠٠٠ دلار رشوه می‌دادید... تقریبا ٨٠درصد گرجستانی‌ها گفته بودند که رشوه، بخش اصلی زندگی‌شان است... نباید شرکت‌های دولتی به عنوان سرمایه‌گذار یک شرکت دولتی انتخاب شوند: خصولتی سازی! ...
هنرمندی خوش‌تیپ به‌نام جد مارتین به موفقیت‌های حرفه‌ای غیرمعمولی دست می‌یابد. عشقِ اُلگا، روزنامه‌نگاری روسی را به دست می‌آورد که «کاملا با تصویر زیبایی اسلاوی که به‌دست آژانس‌های مدلینگ از زمان سقوط اتحاد جماهیر شوروی رایج شده است، مطابقت دارد» و به جمع نخبگان جهانی هنر می‌پیوندد... هنرمندی ناامید است که قبلا به‌عنوان یک دانشجوی جوان معماری، کمال‌گرایی پرشور بوده است... آگاهیِ بیشتر از بدترشدنِ زندگی روزمره و چشم‌انداز آن ...
آیا مواجهه ما با مفهوم عدالت مثل مواجهه با مشروطه بوده است؟... «عدالت به مثابه انصاف» یا «عدالت به عنوان توازن و تناسب» هر دو از تعاریف عدالت هستند، اما عدالت و زمینه‌های اجتماعی از تعاریف عدالت نیستند... تولیدات فکری در حوزه سیاست و مسائل اجتماعی در دوره مشروطه قوی‌تر و بیشتر بوده یا بعد از انقلاب؟... مشروطه تبریز و گیلان و تاحدی مشهد تاحدی متفاوت بود و به سمت اندیشه‌ای که از قفقاز می‌آمد، گرایش داشت... اصرارمان بر بی‌نیازی به مشروطه و اینکه نسبتی با آن نداریم، بخشی از مشکلات است ...
وقتی با یک مستبد بی‌رحم که دشمنانش را شکنجه کرده است، صبحانه می‌خورید، شگفت‌آور است که چقدر به ندرت احساس می‌کنید روبه‌روی یک شیطان نشسته یا ایستاده‌اید. آنها اغلب جذاب هستند، شوخی می‌کنند و لبخند می‌زنند... در شرایط مناسب، هر کسی می‌تواند تبدیل به یک هیولا شود... سیستم‌های خوب رهبران بهتر را جذب می‌کنند و سیستم‌های بد رهبران فاسد را جذب می‌کنند... به جای نتیجه، روی تصمیم‌گیری‌ها تمرکز کنیم ...
دی ماهی که گذشت، عمر وبلاگ نویسی من ۲۰ سال تمام شد... مهر سال ۸۸ وبلاگم برای اولین بار فیلتر شد... دی ماه سال ۹۱ دو یا سه هفته مانده به امتحانات پایان ترم اول مقطع کارشناسی ارشد از دانشگاه اخراج شدم... نه عضو دسته و گروهی بودم و هستم، نه بیانیه‌ای امضا کرده بودم، نه در تجمعی بودم. تنها آزارم! وبلاگ نویسی و فعالیت مدنی با اسم خودم و نه اسم مستعار بود... به اعتبار حافظه کوتاه مدتی که جامعه‌ی ایرانی از عوارض آن در طول تاریخ رنج برده است، باید همیشه خود را در معرض مرور گذشته قرار دهیم ...